中国污染场地修复市场当前现状存在问题及未新时代

1. 中国污染场地修复市场现状及存在问题

1.1土地公有制

中国实行的是土地公有制，个人不允许拥有土地，只允许政府和集体组织等公有团体拥有土地，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。在中国，任何土地的所有权不允许买卖，在土地交易过程中发生转移的只是土地使用权，而且这种使用权是有年限的。因此，虽然土地使用权可以依法出让和转让，但实质上相当于土地使用权的长期出租，并且一次性缴清租金。个体土地所有权的缺失和土地所有权禁止买卖意味着各级政府是污染场地调查与修复领域最大的客户，同时也意味着个体无法也不愿意对土地的污染状况负有实质性的。

1.2 污染者付费原则在中国的实施情况

1979年制定的《法(试行)》规定： 已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者申请主管部门批准转产、搬迁 。1989年制定并实施至今的《环境保护法》，第24条规定， 产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入规划，建立环境保护制度;采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、固体废弃物、粉尘、恶臭、放射性物质及噪音、震动、电磁辐射等对环境的污染和危害 。由于历史原因，有相当一批国有老企业设备陈旧，工艺落后，原来就没有净化设备，这批企业污染的治理，需要加大投资，如果全部治理由企业承担，在某些情况下是行不通的。

2008年，中国国家部颁布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号)。该文件提出：按照 谁污染、谁治理 的原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理;该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。

具体到上述条文在现实中的执行，由于缺少可操作的实施细则，实际操作过程中很难实现 污染者付费原则 。现实情况是，由于城市的扩张或产业升级的需要，迫使多数国有老企业关闭或向城市外围人口较少处搬迁，而部分企业经营不善已经频临破产或已经破产，因此无法支付企业关闭或搬迁后的场地修复费用。政府希望通过重新开发利用这些地块，也即，通过转让地块使用权，来支付土地修复的费用。但现实是：转让土地使用权所获取的费用可能不足以支付全部的修复费用。

1. 中国现阶段实施场地修复的主要动力

土地性质变更，主要是工业用地变成住宅用地，也即，污染场地的重新开发利用，是启动现阶段中国场地修复的动力。中国目前还没有特定用于污染场地调查与修复的法律和法规，现存的两个关于污染场地的政策性文件是：《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办〔2004〕47号，以下简称 47号文件 )和《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号，以下简称 48号文件 )。而这两个文件之所以出台，直接原因是由于前些年，企业搬迁后遗留的场地不经过调查修复便直接开发利用，在此过(沈飞)程中，遗留在场地上的污染物造成了一些环境污染事故，引起了中国环保部门的重视。

1.4 非开放的环境咨询市场

上述提及的47号文件中规定：所有产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位，在结束原有生产经营活动，改变原土地使用性质时，必须经具有省级以上质量认证资格的部门对原址土地进行监测分析，报送省级以上环境保护部门审查，并依据监测评价报告确定土壤功能修复实施方案。

因此，大多数场地企业主，在改变原土地使用性质时，直接去咨询当地环保局下属的环境监测部门。而这些环境监测部门在此之前以监测大气和地表水为主，对污染场地和污染在地下运移的知识储备还没有达到进行规范的污染场地调查和风险评估的要求。因此，出具的污染场地调查报告缺少很多必要信息和参数，往往无法据此提出修复方案。

1.5 客户对污染场地的相关知识有限

这一点有两层含义。其一，由于历史信息记录不全或其它不能说明的原因，在第一阶段场地调查(资料搜集、人员访谈和现场踏勘)期间，客户能够提供的有用信息非常有限;其二，客户为了节省费用或对污染场地修复过程不了解，往往要求做完第二阶段的初步调查后就进行场地修复，而这个阶段的调查报告缺失包括污染深度、污染范围和场地水文地质条件在内的很多必要信息和参数，这导致后期的修复存在很大风险。

1.6 没有正式颁布的国家级技术导则

目前，除了北京市颁布了地方性的污染场地调查评价导则外，国家污染场地调查和修复的相关导则还没有正式颁布，还处在征求意见阶段。这些导则包括《场地环境调查技术规范》;《污染场地评估技术导则》;《污染场地土壤修复技术导则》;《污染场地环境监测技术导则》。技术导则的缺失导致了各地场地调查评估和修复验收工作的随意性。

1.7 仅仅修复土壤而忽略地下水

场地上的土壤、地下水、地表水(包括各类储池储罐内的废水)和河流底泥是污染场地上不可分割的统一体，然而，由于没有正式颁布的技术导则，在实际污染场地调查和修复过程中，为了节省费用，客户仅仅强调土壤污染而故意忽略其它介质尤其是地下水污染调查和修复。为此，对于中国南方地下水埋深较浅的地区，土壤修复后由污染地下水造成的二次污染不可避免。

1.8 土壤修复完毕后需要批复文件才能重新进行场地开发

前文提到的47号文件还规定：当地政府环境保护部门负责土壤功能修复工作的监督管理。在实际操作过程中，在污染土壤修复完毕后，业主或开发商需要根据第三方监测单位的监测验收合格结果，向环保局申请场地修复合格、可以进行开发的批复文件。然而，针对场地修复之后的监测验收目前也同样缺乏技术导则。

1.9 批复开展麻涌豪丰环保产业园废水再生利用试点工作。建设覆盖水乡经济区的空气自动监测络、大气污染源信息系统和群闸联调自动化控制系统。建设东莞工业固体废物集中处置示范基地。　　基础设施 建设串联主要生态景点的慢行系统　　完善内部道路微循环文件获取后场地的环境仍不明确

当业主或开发商获得修复合格的批复文件后，如果场地在开发建设的开挖过程中发现了调查和修复阶段没有发现的污染(比如由地下水二次污染造成)，则主体尚不明确。此外，场地修复完毕后，长期监测和后续维护的主体也并不明确。

1.10 场地污染信息保密

中国在污染场地监管方面还缺少透明化管理，污染场地的调查报告和修复验收报告属于保密文件，社区公众没有渠道获悉关于场地污染程度的信息，业主也不希望参与场地调查和修复的相关方向外披露有关场地的任何信息。

1.11 建筑垃圾和外来堆土管理不规范

目前由于中国对于污染场地的监管还不完善，导致企业搬迁设施拆除后的建筑垃圾随意堆放在场地上。无论场地调查是在拆迁之前还是之后所做，场地上堆放的建筑垃圾都给后续的工作造成了很大困难。除此之外，有些拆迁后的场地管理不善，导致大量质量不明的外来堆土进入，也给后续的调查和修复造成了困难。

1.12 目前异位修复方法占修复技术的主导地位

异位修复方法是中国现阶段污染场地修复采用的主要方法，包括异位异地(开挖后将土壤运出场外)，或者异位原地(开挖后在现场处理)。原地原位修复方法很少采用，原因有两个：其一，由于后续场地开发需要，客户要求的修复工期非常短，导致修复企业可选择的修复技术非常有限，不得不采用高耗能、高成本的异位修复技术。耗能低但耗时长的修复技术，根本就没有市场;其二，修复企业本身缺少原地原位修复技术的实施经验。

2. 中国污染场地修复市场规范化的前提条件(基本需求)

基于前文的分析，中国形成一个规范的污染场地修复市场的前提条件或基本需求如下：

针对场地评价、风险评估和场地修复方面的专有法律、法规

针对外来土清运、倾倒和再利用的法规

对各地客户(主要是各级政府和环境管理部门)进行污染场地管理和再开发利用流程的培训

在污染场地再开发过程中，提升环境咨询顾问的地位

建立和颁布污染场地调查评估与修复验收操作导则，尤其是在地下水调查和修复领域

基于实质性风险评价的场地修复

提升污染场地管理流程中的公众参与意识

建立场地调查和修复信息对公众开放的制度